Искове срещу Електроразпределение > Искове на Електроразпределение срещу потребители > Решение

Решение

РЕШЕНИЕ № 87 ОТ 18.09.2001 Г. НА КОМИСИЯТА ЗА ЗАЩИТА НА КОНКУРЕНЦИЯТА

С решение по протокол № 91 от 08.05.2001 г., на основание чл. 36, ал. 1, т. 3

ЗЗК, Комисията за защита на конкуренцията (КЗК) е образувала преписка № 59/23.05.2001 г. с цел да се извърши проучване на фактите, изложени в публикация на в-к "Труд" от 23.04.2001 г., даващи повод за съмнение, че е на лице евентуално нарушение на чл. 2, ал. 1, т. 2 и 3 и на чл. 20 от Закона за защита на конкуренцията (ЗЗК).

В горепосочената статия е поместена информация, че абонатите на "Топлофикация", чиито сметки дружеството е започнало да събира по съдебен ред, не могат да пътуват зад граница.

Поставянето на топлофикационните дружества в привилегировано положение от § 39 от Закона за държавния бюджет за 2001 г., предвиждащ бързото им снабдяване с изпълнителни листове, във връзка с чл. 76, т. 3 от Закона за българските документи за самоличност създава условия за потенциални нарушения от страна на "Топлофикация".

В хода на проучването Комисията за защита на конкуренцията изиска информация от Национална служба "Гранична полиция" и от Направление "Документи за самоличност и чужденци" при Дирекция на Национална служба "Полиция" относно броя на регистрираните случаи за 2001 г., при които не се разрешава напускането на страната на лица, имащи парични задължения към топлофикационните дружества, както и относно степента, в която българските физически и юридически лица се възползват от възможността, предоставена им от законодателя в чл. 76, т. 3 за възспиране на своите длъжници от пътуване в чужбина. Становище бе изискано и от Министерски Съвет.

СТАНОВИЩЕ НА ЗАИНТЕРЕСОВАНИТЕ ЛИЦА

Национална служба "Гранична полиция" информира КЗК, че принудителната административна мярка по чл. 76, ал. 3 от Закона за българските документи за самоличност /ЗБДС/ се прилага с мотивирана заповед от министъра на вътрешните работи или упълномощени от него длъжностни лица, съгласно чл. 78 от ЗБДС. В конкретния случай това е началникът на Направление "Документи за самоличност и чужденци" при Дирекцията на Национална служба "Полиция". Информация за лицата, на които е наложена такава мярка се изпраща за изпълнение на всички гранични контролно-пропусквателни пунктове /ГКПП/.

Съгласно чл. 95, ал. 1, т. 2 от Закона за Министерство на вътрешните работи, на Гранична полиция е възложено изпълнението на принудителните административни мерки спрямо български граждани при преминаване през ГКПП.

Съгласно становището на Направление "Документи за самоличност и чужденци" при Дирекцията на Национална служба "Полиция" /устен разговор/ до 01.04.1999 г., когато е в сила стария закон за задграничните паспорти може да се говори за наличието на практика по отношение възпирането от страна на топлофикационните дружества на техни длъжници от пътувания в чужбина. Причината за това до голяма степен се корени в липсата на законово установен лимит за неизплатените парични задължения.

След 01.04.1999 г., когато влиза в сила новият Закон за българските документи за самоличност (ЗБДС), размерът на неизплатените парични задължения, които могат да станат предпоставка за ненапускане на длъжниците на границите на страната, се фиксира на 5000 лв. /параграф 1, т. 5 от Допълнителните разпоредби на Закона за българските документи за самоличност/. Поради значителният размер на сумата броят на случаите, при които длъжници на топлофикационните дружества се възпрепятстват от пътувания в чужбина, значително намалява, така че за момента в това отношение може да се говори по-скоро за спорадичност, отколкото за практика.

От влизането в сила на ЗБДС /01.04.1999 г./ до 21.06.2001 г. принудителната административна мярка по чл. 76, т. 3 ЗБДС е била приложена спрямо 623 български граждани. Точна статистика колко от тях са длъжници на топлофикационни дружества не може да бъде направена, тъй като не се използва критерий, позволяващ по данни на взискателя да се определи цифрата на наложените мерки.

Към настоящия момент има валидни ограничителни мерки спрямо 11 122 български граждани.

ФАКТИЧЕСКИ И ПРАВНИ ИЗВОДИ

1. Приложимост на ЗЗК

Предвидената в ЗЗК възможност от приложното поле на закона да се изключват предприятия, на които държавата е възложила извършването на услуги от обществен интерес, в случай че спазването на закона прави невъзможно изпълнението на тези задачи (чл. 2, ал. 1, т. 3 ЗЗК), не е релевантна в настоящия казус.

Чл. 2, ал. 1, т. 3 ЗЗК обосновава едно изключение от общия режим на свободен пазар в България. Поради това тази разпоредба следва да бъде тълкувана рестриктивно. Практиката по приложението на ЗЗК досега показва, че топлофикационните дружества вече са били субект по спор по ЗЗК и законът им е бил прилаган. Самата логика на механизма на освобождаване от приложението на ЗЗК изисква всяко подобно изключение да бъде обосновавано ad hoc и изключва възможността дадено предприятие със специални или изключителни права да бъде освободено от спазването на правилата на свободния пазар a priori.

Действително по силата на чл. 76, т. 3 от Закона за българските документи за самоличност може да не се разреши напускане на страната на лица, които имат парични задължения в големи размери към български физически и юридически лица, установени по съдебен път, освен ако личното им имущество покрива задължението или ако представят надлежно обезпечение.

§ 39 от Закона за държавния бюджет за 2001 г., обаче, поставя в привилегировано положение естествените монополисти по отношение на събирането на техните вземания. Той предвижда, че за неизплатените в срок задължения от предприятия по смисъла на Закона за счетоводството към електропроизводствените търговски дружества, "Национална електрическа компания" ЕАД, Електроразпределителните търговски дружества, "Булгаргаз" ЕАД, Топлофикационните дружества и ВиК дружествата, произтичащи от доставката на природен газ, електрическа и топлинна енергия, кредиторът може да се снабди с изпълнителен лист по чл. 237, буква "з" от ГПК, въз основа на документите и извлеченията по сметките, с които се установяват вземанията му, ако задължението не е изплатено след писмена покана в 7-дневен срок.

В случая няма достатъчно убедителни аргументи, по какъв начин отпадането на привилегированото положение на топлофикационните дружества и поставянето им на равни начала с другите български физически и юридически по отношение на предвидената в чл. 76, ал. 3 от Закона за българските документи за самоличност възможност за възспиране от пътуване в чужбина на длъжниците, имащи установени по съдебен път парични задължения в големи размери, би направило невъзможно изпълнението на техните задачи.

Оборотът на вземанията е важен икономически показател, чиято стойност се взема пред вид при анализиране на икономическото състояние на предприятието. Когато стойността на това съотношение се влоши в сравнение със средната за отрасъла, това може да рефлектира върху цялостната дейност на дружеството, независимо от неговите мащаби. Ето защо оптимирането на този показател е основна задача за всяка една компания и показва нейната способност да се адаптира към пазарните условия. Така че чисто теоретично бавният темп на събираемост на вземанията на топлофикационните дружества възпрепятства тяхното функциониране в не по-голяма степен, отколкото би възпрепятствало дейността на което и да е предприятие.

В допълнение, либерализацията на пазара на обществени услуги (в момента единствено БТК е законов монополист на съответния си пазар) релативизира до много голяма степен изключителността на правата на привилегированите предприятия: теоретично на настоящия етап няма никаква законова пречка други български или чуждестранни предприятия да предлагат по-голямата част от услугите, осъществявани от "ВиК", НЕК, "Български пощи" и "Топлофикация".

Поради тези съображения не е обосновано изключването на приложението на ЗЗК към разглеждания казус.

2. Състав на чл. 2 ЗЗК

Пред вид на горе направените изводи предвидената от § 39 от Закона за държавния бюджет възможност за бързо снабдяване на "Топлофикация" с изпълнителни листове, което би възпрепятствало длъжниците й от пътуване в чужбина, би представлявало, според настоящата практика на КЗК в тази област, нарушение на чл. 2, ал. 1, т. 2 (нарушение на конкуренцията от органите на изпълнителната власт) и т. 3 (нарушение на конкуренцията от предприятия, на които държавата е възложила услуги от обществен интерес) от Закона за защита на конкуренцията, тъй като § 39 от Закона за държавния бюджет за 2001г. привилегирова само точно определени дружества (в случая "Топлофикация"), които освен това са монополисти на българския пазар, като съответно е в ущърб на останалите български дружества, които трябва да преминат през цялата законоустановена процедура за изваждане на изпълнителен лист за аналогично събиране на своите вземания.

3. Състав на чл. 20 ЗЗК

Според чл. 20, ал. 1 ЗЗК "държавна помощ е помощта, оказана от държавата или чрез държавни ресурси в каквато и да е форма, която нарушава или може да наруши конкуренцията, като поставя в по-благоприятно положение определени предприятия или производството на определени стоки, или извършването на определени услуги."

Ал. 2 задължава държавните органи и институции, които оказват държавна помощ и с това засягат или могат да засегнат търговските отношения между Република България и страните, с които тя има договорно установен режим за държавните помощи, предварително да уведомяват комисията за съответния проект за държавни помощи, по чиято допустимост Комисията се произнася.

Задължението за уведомяване по ал. 2 не се отнася за помощи: (1) със социален характер, предоставени на отделни потребители без оглед на произхода на стоките и услугите; (2) за отстраняване на вреди, причинени от природни бедствия или други извънредни обстоятелства.

Освен това, Комисията може да приеме за допустими помощите: (1) предназначени да ускорят икономическото развитие на райони с ниско жизнено равнище или с безработица над средната за страната; (2) предназначени да подпомогнат икономическото развитие на определени стопански дейности или обособени райони, доколкото не се променят условията на търговския обмен в противоречие с общия интерес на страните; (3) които подпомагат изпълнението на проект със значителен икономически интерес за страните или за преодоляване на съществени трудности в икономиката на Република България; (4) които подпомагат запазването на културното и историческото наследство, ако тези помощи не засягат търговските условия и конкуренцията до степен, която е в противоречие с взаимните интереси на страните; (5) определени със съгласието на страните, с които Република България е установила режим за наблюдение на държавните помощи.

Според чл. 20, ал. 2 ЗЗК, когато Комисията установи, че проектът или предоставената държавна помощ е несъвместима с условията по ал. 2, 3 и 4 и не е в обсега на допустимите изключения, тя предлага на съответния орган или институция в определен срок да отмени проекта или да изиска да бъде възстановена помощта. В този случай комисията може да предложи и само да се изменят размерите или условията за отпускането на помощта, ако това е достатъчно, за да се предотврати ограничаването и да се възстанови ефективната конкуренция.

Тази разпоредба е допълнена от чл. 64 , ал. 1, (iii) от Европейското споразумение за асоцииране между Република България и Европейските общности (ЕСА), според който "несъвместима с правилното функциониране на споразумението, доколкото би могла да повлияе на търговията между Общността и България е всяка държавна помощ, която нарушава или създава опасност от нарушаване на конкуренцията чрез поставяне в по-благоприятно положение определени предприятия или производство на определени стоки".

Чл. 2 от същата разпоредба постановява, че "действията противоречащи на този член, ще бъдат преценявани на базата на критериите, произтичащи от приложението на разпоредбите на чл. чл. 81, 82 и 87 от Договора за създаване на Европейска общност" (ДЕО).

Перфектното съответствие между чл. 20 от ЗЗК и чл. 64, ал. 1, (iii) ЕСА означава, че всяка държавна помощ, която е от компетентността на КЗК следва да бъде преценявана на базата на критериите на чл. 87 ДЕО.

От текстовата икономия на чл. 20 от ЗЗК произтича, че е необходимо да са налице две предпоставки за наличието на състав:

1) Наличие на трансфер на държавни ресурси в полза на определени предприятия, с което се нарушава конкуренцията; и

2) Засягане на търговските отношения между Република България и страните, с които тя има договорно установен режим за държавните помощи.

1) Наличие на трансфер на държавни ресурси в полза на определени предприятия, с което се нарушава конкуренцията

Според Съда на ЕО, "Едностранната модификация на определен фактор от себестойността на производството в даден сектор от икономиката би могло да доведе до нарушаване на съществуващото равновесие (на пазара)". Това не винаги е необходимо да бъде резултат от директно предоставяне на обществени ресурси. Понятието "държавна помощ" "обхваща не само позитивни облаги като субсидии, но и мерки, които по всякакъв начин олекотяват разходите, които нормално са включени в бюджета на едно предприятие и които без да представляват субсидии в тесния смисъл на думата, са сходни по характер и водят до същия резултат".

Скоростта на събиране на вземанията може да окаже индиректно влияние върху обема на разходите, тъй като при липса на налични средства за погасяване на текущи плащания се прибягва до теглене на кредити, като изплащането на начислените лихви върху тях съответно води до нарастване на разходната част в бюджета на предприятието. Дори теоретично, ако на предприятието не му се налага да тегли кредити през този период за посрещане на своите плащания, то може да се говори за пропуснатите ползи по отношение на неосъщественото възможно инвестиране на полагащите му се вземания в лихвоносни финансови инструменти или под някаква друга форма.

Следователно, може да се приеме, че поставянето на топлофикационните дружества в привилегировано положение посредством § 39 от Закона за държавния бюджет представлява форма на държавна намеса, водеща до нарушаване на нормалните пазарни условия и равнопоставеността на стопанските оператори (level playing field).

Според Съда на ЕО не е необходимо определяне и проучване на съответния пазар (подобно на анализите по чл. 9 и чл. 18 ЗЗК) и оценка на ефекта на държавната помощ върху него.

От значение в този случай е единствено доколко едни предприятия са поставени в по-благоприятно положение от други. Дори и предприятията-бенефициенти да нямат преки действащи конкуренти на своя пазар, то не бива да се забравя, че ЗЗК защитава и потенциалната конкуренция. Толерирането на финансови привилегии в полза на единствения играч на даден пазар би изпразнило от съдържание смисъла на чл. 20 ЗЗК и би довело а) до неговата неефективност и насърчаване на появата на "монополна неефикасност" (X-inefficiencies) и б) до липса на каквито и да стимули за навлизането на нови предприятия на този пазар. Това важи с още по-голяма сила за отскоро либерализирани или обекти на предстояща либерализация пазари, каквито на практика са пазарите на всичките предприятия по § 39 от Закона за държавния бюджет за 2001 г.

Несъответствието на фактическия състав на § 39 от Закона за държавния бюджет за 2001 г. с критериите за оценка по чл. 87 ДЕО е още по-подчертано като се има предвид, че те облагодетелстват големи държавни предприятия, които се ползват със законов или естествен монопол. Обратно, практиката на органите на ЕО в тази област е да допускат държавни помощи в полза на малките и средни предприятия.

На настоящия етап България има установени режими за контрол на държавните помощи със Световната търговска организация, ЕАСТ, ЦЕФТА и Европейската общност.

Доколкото ЕО представлява основния търговски партньор на България и голяма част от митническите бариери и други нетарифни ограничения между двете страни са вече премахнати, КЗК следва да оцени ефекта на помощта именно по отношение на търговията между ЕО и България.

По силата на изискването на чл. 64, ал. 2 ЕСА, КЗК следва да използва по аналогия критерия за "засягане на вътрешнообщностния обмен" (effect on intra-Community trade) така, както той е тълкуван от Европейската комисия и Съда на ЕО за целите на приложението на чл. 87 ДЕО.

Според тези институции, за наличието на ефект върху търговията между страните-членки не е необходимо предприятието, което получава държавна помощ, да изнася своята продукция. По този начин предприятията от другите страни-членки ще имат по-малко шансове да се установят на пазара на въпросното предприятие. С други думи, и тук, както и при чл. 81 и 82 ДЕО, засягането на търговията може да бъде дори и само потенциално, и въпреки това да се счита за достатъчно за обосноваването на приложението на чл. 87 ДЕО.

По аналогия, подпомагането на големи предприятия, опериращи в национален мащаб на пазари в процес на ускорена либерализация не може да не се отрази поне потенциално върху търговския обмен между ЕО и България.

Поради изложените основания КЗК счита, че посредством § 39 от Закона за държавния бюджет за 2001 г. във връзка с чл. 76, т. 3 от Закона за българските документи за самоличност, е предоставена държавна помощ в полза на "Топлофикация" ЕАД. Разглежданата форма на държавна помощ попада в обсега на допустимите изключения и я обявява за несъвместима с условията по чл. 20, ал. 2, 3 и 4 ЗЗК.

Въз основа на това, и като взе предвид особената необходимост от стриктен контрол на държавните помощи с оглед доброто функциониране на пазарната икономика и изпълнението на задълженията на България по изпълнението на ЕСА, на основание чл. 55, ал. 1, т. 8 ЗЗК във връзка с чл. 20, ал. 5 ЗЗК и чл. 64, ал. 1 (iii) и ал. 2 ЕСА Комисията за защита на конкуренцията на основание чл. 7, ал. 1, т. 3, във връзка с чл. 20, ал. 2 от ЗЗК

РЕШИ:

Предлага на Министерския съвет на Република България да предложи в Народното Събрание отмяна на § 39 от Закона за държавния бюджет за 2001 г.

Решението подлежи на обжалване пред Върховния административен съд в четиринадесетдневен срок от съобщаването му.

ПРЕДСЕДАТЕЛ:

Николай Павлов

ЗАМ.-ПРЕДСЕДАТЕЛ:

Петьо Славов

ЧЛЕНОВЕ:

Лиляна Пиперкова

Мария Попова

Димитър Кюмюрджиев

Катерин Катеринов

Реджеб Мустафа

Изработка: